CONTRATTI NON REGISTRATI E NULLITÀ

Affittasi

Dichiarata l’incostituzionalita’ dell’art. 3, commi 8 e 9, del D.Lgs 23/11.

E’ della scorsa settimana la sentenza con la quale la Corte Costituzionale ha dichiarato l’incostituzionalità l’art. 3, commi 8 e 9, del  D.Lgs. 14/03/11 n. 23, avente ad oggetto “Disposizioni in materia di federalismo Fiscale Municipale”.

 

Il citato decreto è stato emanato in forza della  delega  che il governo aveva ricevuto con la Legge del 5 maggio 2009, n. 42 (“Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione”).

La norma di cui è stata dichiarata l’incostituzionalità (art. 3, commi 8 e 9 del  d.lgs. n.23/11) prevedeva delle conseguenze sanzionatorie gravissime nel caso in cui un di contratto di locazione, esclusivamente ad uso abitativo, non fosse stato registrato o fosse stato registrato per un canone inferiore a quello reale o, ancora, fosse stato simulato con comodato[1].

In effetti, qualora il conduttore avesse denunciato il fatto all’Agenzia delle Entrate (in termini tecnici delazione), procedendo alla  registrazione, il contratto avrebbe dovuto essere dichiarato nullo. In questo caso, all’originale contratto ne veniva automaticamente sostituito uno in cui il canone veniva determinato in un importo pari a tre volte la rendita catastale, con solo adeguamento Istat del 75% a decorrere dal secondo anno, e la durata stabilita come per legge in anni 4  più 4 dalla data di registrazione. Ovviamente, al proprietario venivano applicate ulteriori sanzioni di tipo fiscale.

Alla violazione conseguiva, non solo la applicazione di sanzioni fiscali, ma, addirittura, in spregio alle più elementari norme di diritto civile, la sostituzione automatica, per “factum principis”, alla volontà  delle parti  di quanto dettato dalle norme di riferimento.

I tribunali che hanno sollevato la questione sono stati quelli di  Salerno[2], Palermo, Genova, Roma -sede staccata di Ostia- e Firenze.

Le  motivazioni addotte dalle corti di merito a supporto della presunta incostituzionalità  facevano riferimento, in estrema sintesi, alle seguenti  questioni:

 

a) Difetto di delega: in quanto la legge-delega n. 42 del 2009 non conterrebbe i criteri direttivi atti a giustificare l’adozione, in sede di legislazione delegata, delle sanzioni oggetto di censura.

b) Irragionevolezza della sanzione: infatti, sostituendosi il canone pattuito con la irrisoria misura stabilita ex legge, si determinerebbe una riduzione del gettito fiscale IRPEF, in contrasto con gli obiettivi tracciati dalla stessa legge di delegazione. Si creerebbe, al tempo stesso, una irragionevole disparità di trattamento tra conduttore e locatore, dal momento che – pur incombendo l’obbligo di registrazione del contratto su entrambi – la sanzione sarebbe inflitta soltanto al locatore, mentre il conduttore beneficerebbe di una riduzione del canone.

c) Compressione del limite del diritto di proprietà: la norma in parola violerebbe  gli artt. 55 e 42 Cost., infatti, le sanzioni fiscali non possono comprimere il diritto di proprietà, sino addirittura ad annullarlo, attraverso misure sproporzionate e limitative della autonomia contrattuale in assenza di un interesse pubblico. Il meccanismo di cui alla norma censurata darebbe vita ad un contratto che, a quelle condizioni, il locatore non avrebbe mai sottoscritto, costringendolo a sopportare un canone irrisorio per la potenziale durata di otto anni (quattro più quattro). E’ da osservare, inoltre, il contrasto palese con l’art. 1419 del codice civile[3], per il  quale la nullità parziale non travolge l’intero contratto se risulti che i contraenti lo avrebbero comunque concluso anche senza la parte nulla: è evidente che il locatore, a quelle condizioni economiche, non avrebbe mai sottoscritto il contratto.

d) Uguaglianza  dinnanzi alla legge: La norma  violerebbe  l’art 3  Cost.[4] in quanto la disciplina in esame creerebbe una irragionevole disparità di trattamento tra locazioni ad uso abitativo ed altri tipi di locazione

e) Eccesso di delega: Il  decreto legislativo nella sua formulazione sarebbe viziato da eccesso di delega   essendo stato emesso in violazione dell’art. 76 Cost..[5]

 

La Corte Costituzionale, con sentenza n. 5 nell’esaminare le varie questioni poste alla sua attenzione ha accolto la motivazione addotta in merito ed ha ritenuto che si configurasse sicuramente un eccesso di delega tale da rendere incostituzionale la norma in esame. Precisa, infatti, la Corte:

“(…) a proposito dei rapporti che devono correlare la legge di delegazione approvata dal Parlamento e il decreto legislativo emanato dal Governo, questa Corte ha, in varie occasioni, avuto modo di sottolineare come il sindacato di legittimità costituzionale sulla delega legislativa si esplichi attraverso un confronto tra gli esiti di due processi ermeneutici paralleli. Il primo riguarda le disposizioni che determinano l’oggetto, i principi e i criteri direttivi indicati dalla legge di delegazione, tenuto conto del contesto normativo in cui si collocano e si individuano le ragioni e le finalità relative. Il secondo riguarda le disposizioni stabilite dal legislatore delegato, da interpretarsi nel significato compatibile con i principi e i criteri direttivi della delega.

Scaturisce da ciò che, agli effetti dell’anzidetto sindacato, occorre, da un lato, considerare la ratio complessiva della delega, per individuare gli ineludibili punti di riferimento e i limiti indicati al legislatore delegato; dall’altro, tenere in conto la possibilità – intrinseca nello stesso strumento della delega, specie ove riguardi interi settori di disciplina o, comunque, organici complessi normativi – che il legislatore delegato introduca disposizioni che costituiscano un coerente sviluppo e un completamento delle indicazioni fornite dal legislatore delegante, nel rigoroso àmbito dei “confini” stabiliti.

Resta indubbio che tale opera di completamento debba necessariamente mantenersi nell’alveo delle scelte di fondo operate dal legislatore della delega, senza potersi spingere «ad allargarne l’oggetto, fino a ricomprendervi materie che ne erano escluse. In particolare, il test di raffronto con la norma delegante, cui soggiace la norma delegata, deve ritenersi avere esito negativo, quando quest’ultima intercetta un campo di interessi così connotato nell’ordinamento, da non poter essere assorbito in campi più ampi e generici, e da esigere, invece, di essere autonomamente individuato attraverso la delega» (sentenza n. 219 del 2013).

Va sottolineato come la giurisprudenza di questa Corte abbia più volte avuto modo di chiarire che, nei casi in cui il Parlamento abbia ritenuto di delegare al Governo il cómpito di procedere al riassetto di determinati settori normativi, l’esercizio, da parte del legislatore delegato, «di poteri innovativi della normazione vigente, non strettamente necessari in rapporto alla finalità di ricomposizione sistematica perseguita», debba ritenersi circoscritto entro limiti rigorosi. Con la conseguenza che, in linea di principio, «l’introduzione di soluzioni sostanzialmente innovative rispetto al sistema legislativo previgente» può ritenersi

ammissibile «soltanto nel caso in cui siano stabiliti principi e criteri direttivi idonei a circoscrivere la discrezionalità del legislatore delegato» (sentenza n. 80 del 2012, con richiamo della sentenza n. 293 del 2010).

Ebbene, alla luce dei richiamati rilievi, emerge con evidenza che la disciplina oggetto di censura – sotto numerosi profili “rivoluzionaria” sul piano del sistema civilistico vigente – si presenti del tutto priva di “copertura” da parte della legge di delegazione: in riferimento sia al relativo àmbito oggettivo, sia alla sua riconducibilità agli stessi obiettivi perseguiti dalla delega.”

 

La Corte  ha, quindi, dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 3, commi 8 e 9, del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23 (Disposizioni in materia di federalismo Fiscale Municipale) per l’unico motivo   relativo all’eccesso di  delega.

 

Ad avviso di chi scrive, si tratta di una chiara mancanza di coraggio da parte dei Giudici della Corte Costituzionale, anche alla luce delle altre motivazioni per le quali era stata sollevata la questione  di illegittimità che, senz’altro, meritavano analogo approfondimento ed accoglimento.

Certo, accogliere le altre motivazioni avrebbe costituito un precedente per la censura delle numerose altre norme emanate e spesso formulate in modo pedestre e scorretto dal legislatore.

Tuttavia, una maggiore   rigidità nella  dichiarazione di incostituzionalità che non può limitarsi a questioni di semplice forma (mancata delega) potrebbe essere utile ad un legislatore sempre più ossessionato dalla mania di onnipotenza legislativa.

 

Si aprono, quindi, nuovi scenari sul destino dei contratti dichiarati nulli sulla base di una normativa, oggi, incostituzionale. Quale contratto resterà in  vigore? Si presume, quello voluto dalle parti con la conseguenza che il conduttore dovrà corrispondere al locatore i canoni realmente  concordati. Ma si pone un grosso problema circa le eventuali sanzioni tributarie applicate e sugli oneri fiscali per la regolarizzazione del canone  in nero non corrisposto, ma da corrispondere.

Attenzione però,  resta in vigore  nel nostro ordinamento un’altra norma e precisamente  l‘art.  1 comma 346  della legge  30/12/2004 n. 311[6] che sanziona la nullità  del contratto di locazione non registrato senza spingere le  conseguenze della violazione fiscale  alla previsione della sostituzione della volontà del locatore con  determinazione di  un canone irrisorio ex legge.

La legge 311/04 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2005) è di un solo articolo e di 572 commi, sicuramente  un passo in avanti rispetto ad alcune finanziarie che aveva migliaia di commi.

Aspetteremo la prossima sentenza della Corte Costituzionale che riveda l’infausta decisone di respingere,  per infondatezza, le questioni di incostituzionalità sollevate in passato[7].  Ma questa è un’altra storia che tratteremo in un altro articolo.

Dr. Vincenzo Vecchio

Responsabile centro studi nazionale APPC



[1] Il comma 8 dell’art. 3 del citato d. lgs. n. 23 del 2011 prevede che, per i contratti di locazione di immobili ad uso abitativo i quali, «ricorrendone i presupposti, non sono registrati entro il termine stabiliti dalla legge», le clausole e gli accordi contrattualmente previsti dalle parti soggiacciono a significative modificazioni:

1) la durata della locazione viene fissata in quattro anni, a decorrere dalla data di registrazione, volontaria o d’ufficio;

2) al relativo rinnovo si applica, poi, la disciplina prevista dall’art. 2, comma 1, della legge 9 dicembre 1998, n. 431 (Disciplina delle locazioni e del rilascio degli immobili adibiti ad uso abitativo), per la quale il contratto di locazione viene rinnovato per un periodo di quattro anni, fatti salvi alcuni casi specifici;

3) il canone annuo a decorrere dalla data della registrazione del contratto è  fissato, salvo che le parti abbiano pattuito un canone di importo inferiore, in misura pari al triplo della rendita catastale, oltre l’adeguamento, dal secondo anno, pari al 75% dell’aumento degli indici ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie degli impiegati ed operai.

Il comma 9 dello stesso art. 3 che queste disposizioni – oltre a quelle previste dall’art. 1, comma 346, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2005), che sancisce la nullità dei contratti di locazione non registrati – si applicano anche nei casi in cui:

a) nel contratto di locazione registrato sia stato indicato un importo inferiore a quello effettivo;

b) sia stato registrato un contratto di comodato fittizio.

 

[2] Il Tribunale di Salerno solleva – in riferimento agli artt. 3, 42, 55 e 76 della Costituzione, nonché in relazione agli artt. 2, comma 2, 11, 12, 13, 21 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione) – questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, commi 8 e 9, del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23 (Disposizioni in materia di federalismo Fiscale Municipale).

[3] Art. 1419 Codice Civile- Nullità parziale

La nullità parziale di un contratto o la nullità di singole clausole importa la nullità dell’intero contratto, se risulta che i contraenti non lo avrebbero concluso senza quella parte del suo contenuto che è colpita dalla nullità. La nullità di singole clausole non importa la nullità del contratto, quando le clausole nulle sono sostituite di diritto da norme imperative[1573, 1679 4, 1932 2, 1962 2, 2077 2] (1339, 1354).

[4] Articolo 3 Cost.

Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale [cfr. XIV] e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso [cfr. artt. 29 c. 2, 37 c. 1, 48 c. 1, 51 c. 1], di razza, di lingua [cfr. art. 6], di religione [cfr. artt. 8, 19], di opinioni politiche [cfr. art. 22], di condizioni personali e sociali.

E` compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese.

[5] Articolo 76 Cost.

L’esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al Governo se non con determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti.

[6] 346. I contratti di locazione, o che comunque costituiscono diritti relativi di godimento, di unità immobiliari ovvero di loro porzioni, comunque stipulati, sono nulli se, ricorrendone  i  presupposti,  non sono registrati.

 

[7]  Corte Costituzionale:  Ordinanza  5/12/07 n. 420 dichiara infondata la questione sollevata dal Tribunale di Torino.

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